6月10日，国务院下发关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知。通知要求，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
清理地方融资平台债务的大幕正徐徐拉开。6月17日，中国社科院金融研究所研究员、中国经济评价中心主任刘煜辉对本报记者表示，如以2009 年的土地销售收入来偿还7.38万亿元的地方融资平台债务，需要6.15年时间。
自去年底以来，中国经济评价中心联合相关部委，对全国120个城市进行了政府融资平台债务风险情况的调查，发现仅有10%的债务偿付可依靠项目本身产生的现金流作为第一还款来源，其他均须地方土地收益和财政兜底来保障。
“在宏观经济的四个部门中，只有家庭部门来承担清理地方政府融资平台的最终成本。”刘煜辉表示，这可能将通过融资平台债务的社会化、长期保持储蓄低利息率、以及变现政府资产的方式完成。
刘煜辉提出警示，地方政府以经济持续增长为假设前提的“时间换空间”游戏，存在巨大宏观成本。
仅10%项目可依靠第一还款来源
《21世纪》：从你们的调研来看，地方融资平台的债务规模和偿付来源大体上是什么情况?谁是承担这些债务的最终偿付主体?
刘煜辉：截至2009年末，央行口径所统计的地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元人民币。其中2009年新增投放3.05万亿元，按照正常基础设施项目的建设进度(三年)预估，2010年贷款余额或会上升10万亿，2011年或可达到12万亿，这是预期内的。
当经济未来遇到波动时，平台项目债务的正常偿付肯定是个大问题，根据我们来自全国120个城市平台债务的调查，只有10%项目是可以完全靠项目现金流作为第一还款来源，而90%左右的贷款，都需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源作为支持。
银行通常会因政府“兜底”而不承担最终偿付风险，处置不良项目债务的成本由谁来承担?宏观经济中的四个部门：政府、企业、家庭和金融部门，既然企业和金融部门都不承担，而政府又因为有征税权和铸币权而不会承担最后的成本，那么只有家庭来承担。
《21世纪》：家庭部门承担成本的方式有哪些?
刘煜辉：家庭承担成本的方式无非以下三种：
一是平台债权私有化，这是一种风险对冲的安排。央行前不久号召要积极推进平台贷款的证券化——把集聚于中国银行体系的宏观风险社会化，一直是货币当局梦寐以求的事情。美国发生的事告诉我们，如不控制杠杆率，分散和转移风险反倒会扩散和放大风险。
二是长时间保持低储蓄利息率。银行部门可维系长时间的利差，这相当于家庭部门实质性给银行部门注资。如此，银行至少能够为未来可能的坏账率上升争取时间和储备应对的弹药;同时，低利率也降低了平台的真实债务。
三是变现其他政府资产(将政府企业股权、项目收益权等注入平台)以偿付平台贷款。这些政府资产本就应该属于全民财富，因而从经济学意义上讲，这意味着家庭部门福利受损，因为未来给私人部门的减税空间减少，家庭部门会变相高成本地消费这些平台提供的所谓公共品。
县区级平台风险尤大
《21世纪》：我们的未来收入能在多大程度上支撑起还债的压力?
刘煜辉：地方融资平台7.38 万亿元债务，若按照70%的抵押率，意味着作为银行贷款抵押的土地的价值高达10.5万亿元(假定土地估值准确);这一金额是过去五年(2005-2009) 土地出让净收益(若收地补偿金占土地出让收入平均按15%左右)的4.4倍。这个测算来自中国房地产信息集团(CRIC)的土地出让数据，其数据直接来自各地土地交易中心，较真实地反映了地方政府的财力。
用另一种方式表达，如以2009 年的土地销售收入来偿还这7.38万亿元债务，需要6.15年时间;以2008 年的土地销售收入来偿还，则需要14.76年时间，而且，这还不包括债务利息和未来两年平台余额要达到自然增长的峰值。
以上估算是假定未来的土地出让收入将全部用于偿还当前债务。换句话说，将不会有多余的资金用于基础设施建设。当然这是不现实的，如此怎么获得继续推进城市化的所需资金呢?
《21世纪》：目前几乎所有融资平台的未来债务解决方案都依赖于土地出让，但从这一轮宏观波动可知，土地和房产市场价格具有高度不稳定性。债务偿付的风险到底有多大?
刘煜辉：眼前现实的压力尚还在于利息偿付。以2009年末余额7.38万亿债务的平均融资利率为6%计算，仅2010年地方融资平台需要偿还的利息金额就约4500亿元。而以2010年末余额10万亿债务的平均融资利率为6%计算，2011年地方融资平台需要偿还的利息金额大约为6000亿元，2012年则高达7200亿。
考虑到很多项目在相当长的一段时间里不会产生任何资金收益，很多地方融资平台只能依靠已获贷款或新的贷款(如果银行愿意继续贷的话)来支付利息。还有一个选择是卖地筹资。
宏观上看，这只是一个“以时间换空间”的游戏，但是，一旦土地收入回落，或者市场低迷，地方政府仍需维持当前的支出水平，这个游戏将不会有圆满的结局。
此外，地域的不均衡、政府级别的差异将会放大这种风险。根据我们的调查，沿海省份获得平台贷款58%，却获得土地出让收入的70%;相比之下，内地获得平台贷款42%，却仅获得土地出让收入的不到30%。另一方面，地方政府行政级别越低，其持有的土地价值就越低，去年大量新上的平台多为县区级平台，那么2010年以后它们在偿付债务本息方面的困难就越大。
中国政府负债总计25万亿
《21世纪》：放大到国家债务的层面，地方融资平台负债恐怕只是其中一部分。今年我国的公共财政预算赤字约占GDP的3%，不少学者认为这个数字还属于安全范畴。如果加上地方融资平台的负债，政府资产负债表还会不会这样乐观?
刘煜辉：尽管与深陷债务重围的西方政府相比，中国政府的资产负债表一直比较光鲜，但做一粗略计算的话，中国政府的负债情况并不乐观。
简单算一下中国政府的负债率，来自以下六项。
1.国债：2009年末6.47万亿人民币;
2.外债：3868亿美元，约合2.7万亿人民币;
3.地方政府融资平台债务：2009年7.38万亿人民币;
4.城投债券及中央代发债券：5000亿人民币;
5.铁路债券：8680亿人民币;
6.或有负债：过去的不良资产3.6万亿人民币(散布在央行、国有商业银行等资产方的挂账)。
此外，养老金改革的转型成本保守估计在3万亿人民币(不包括医疗、公积金空帐)。
再加上国立高校的负债约2000亿人民币。
经过简单统计之后，中国政府负债总计25万亿人民币，政府负债率75.5%(若以2009年GDP作为分母)，未来两年会上升至80%以上。这个数字跟美英相比，也并不乐观。
好在政府资产方还有国库存款、各类型土地、股权高达35万亿人民币政府资产(来自中金的估计)。两相权衡，显得中国的政府资产负债还比较健康。
《21世纪》：这个资产负债表和西方相比有什么不同?
刘煜辉：西方的高负债对应的是高福利，通俗地讲，就是政府通过经常性支出将财富送到老百姓的口袋，这是政府的正常公共职能。而中国政府的高负债对应的是高的资本形成，政府将负债都做了投资。当然潜台词在某种程度上，意味着老百姓对应的是负保障(基本保障的亏欠)。
两张同样是高负债但形成统计完全不同的资产负债表背后，对应的是两类不同经济模式：消费型和生产型。
对于任何高负债的政府，未来要平衡财政，必然面对以下选项：紧缩开支、加税和通货膨胀(事实上是对民众征铸币税)。 即便我们还可以用政府资产变现补政府负债的损失窟窿，但意味着家庭部门福利损失，意味着财富继续从家庭流向政府及国有部门，因为政府资产本来是可以通过减税和转移支付等方式成为家庭财富的一部分。 |
